2025年国务院政府工作报告就老龄工作、养老服务工作部署多项任务，明确提出：“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济。加快发展智慧养老。推进社区支持的居家养老，强化失能老年人照护，加大对老年助餐服务、康复辅助器具购置和租赁支持力度，扩大普惠养老服务，推动农村养老服务发展。加快建立长期护理保险制度。”
如何更好地推动落实各项任务要求？本报编辑部邀约专家围绕“完善发展养老事业和养老产业政策机制”“推进社区支持的居家养老”“扩大普惠养老服务”“推动农村养老服务发展”等主题进行探讨，以期为推动相关工作提供思路。
完善政策机制 发展养老事业和养老产业
李志宏（中国老龄协会事业发展部（国际部）主任）
“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”，2025年国务院政府工作报告对养老事业和养老产业发展作出如是要求。养老事业和养老产业是实施积极应对人口老龄化国家战略的“双翼”。笔者以为，促进“双翼齐飞”，需要从以下三项政策机制发力。
完善发展养老事业的政府主导政策机制。首先，政府要履行好推进养老事业高质量发展的各项职责。从工作实践看，政府的主导作用体现在制定老龄法规政策、出台事业规划、健全完善老年民生保障制度、加大财政资金投入、实施行业监管、夯实支持养老事业发展的各项要素支撑等方面。完善这些领域的政策机制，应成为今后养老事业改革发展的重要着力点。其次，政府要负责提供养老领域的纯公共产品和准公共产品，具体表现为提供普惠性、基础性、兜底性养老服务和产品。为扩大这些服务和产品的供给，今后需要着力完善需求评估、资金筹集、生产安排、监督管理、效果评估等服务和产品供给的全流程机制。在此过程中，完善老年人能力综合评估制度，确保需求评估的精准性；完善基本养老服务清单制度，确保政府和市场职责边界清晰；建立常住地基本养老服务供给机制，推动养老服务随人走；建立促进普惠养老服务高质量发展机制，大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务，这些都应成为当前完善发展养老事业政策机制的重点任务。
完善发展养老产业的市场政策机制。老年人个性化、高品质的养老需求主要依靠养老产业发展来满足。近年来，我国养老产业规模不断扩大，供给日益丰富，但仍面临供给主体不够多元、市场潜力尚未充分释放等问题。今后要以有为政府促进形成有效市场，关键在于维护市场、弥补市场、发展市场、赋能市场。应按照“深化改革、放开市场”的要求，引导各类市场主体按照市场化原则积极参与养老产业发展。强化对养老产业关键细分领域市场主体的支持，通过示范引领、鼓励合并收购等方式，加快培育一批养老产业综合体及龙头企业、链主企业；引导中小微企业找准在产业链、价值链、供应链中的定位，走出一条专业化、精细化的发展道路。要着力破解阻碍养老产业生产要素市场化配置和商品流通的堵点，加快形成高效规范、公平竞争的养老产业统一大市场。坚持竞争中性原则，加强公平竞争审查，全面清理在政府采购、标准制定、资金补助、产业政策、科技政策、资质许可、注册登记、上市融资等方面内资与外资、国企和民企不一致的政策措施。此外，市场机制的核心是价格机制。要深化养老服务领域价格形成机制改革，综合考虑服务机构实际成本、政府补助、当地收入水平、群众承受能力、市场供求状况、服务机构性质等因素，健全完善兜底保障型和普惠支持型养老服务价格形成机制。
完善推动养老事业和产业协同发展的政策机制。要加快健全老年人基本医疗、基本照护等社会保障制度，发挥好这些保障制度的“战略性购买”作用，形成推动养老产业高质量发展的强劲购买力。差异是协同的前提和基础。要根据服务对象的收入水平、生活自理能力和家庭支持情况建立差异化的养老服务供给机制，提供兜底保障型、普惠支持型、完全市场型养老服务，并相应调整完善现行扶持和监管政策，实现分类扶持、分类监管。要改革基本养老服务提供方式，综合运用政府直接提供、委托私人部门提供、政府和市场混合提供等方式提供基本养老服务。完善政府购买养老服务机制，将政府购买养老服务的范围和内容确定为基本养老服务和老年人的刚需项目，特别是困难失能老年人的照护服务。
扩大普惠养老服务需关注四个方面
王莉莉（中国老龄科学研究中心老龄经济与产业研究所研究员）
2025年国务院政府工作报告提出“大力发展银发经济”“扩大普惠养老服务”等。随着我国人口老龄化速度加快，人民群众对生活照料、康复护理等养老服务需求日益迫切，提供方便可及、价格可负担、质量有保障的普惠养老服务，不仅能够有效回应老有所养的民生期许，也是促进银发经济发展的要求。笔者认为，扩大普惠养老服务，需要关注以下四个方面。
发挥不同经营主体作用。普惠养老服务需要发挥政府、企业、社会、家庭、个人等各个主体的优势作用，特别是企业的经营主体作用。尤其是一些具备健康、康养服务资源的大型央企、国企，可以充分发挥原有产业优势，拓展服务领域，打造专业化、连锁化、品牌化的养老服务机构，探索在更大范围内扩大普惠养老服务的经营模式。对于在养老服务市场上已经具有一定规模和知名度的民营企业，可以充分发挥其机制灵活、水平专业、队伍整齐的优势，聚焦绝大多数中等收入家庭的养老照护需求，探索成本可控、方便可及、长期持久的服务供给模式。
推进城乡协调融合发展。与城市老年人相比，农村老年人留守现象普遍，且存在经济收入和医疗保障水平较低，公共服务设施和养老服务资源不足等问题，农村老年人的长期照护问题不断凸显。在扩大普惠养老服务的过程中，需要结合广大农村地区的具体情况和农村老年人的实际需求，特别是老年助餐、长期照护、文化娱乐等方面的突出需求，加大普惠服务供给。一是通过新建、改扩建、资源整合等方式，进一步提升农村养老服务的基础设施水平。二是通过政策支持、税费减免、专项补贴、公建民营等措施，鼓励、支持社会力量进入农村养老服务市场。三是充分发挥农村村集体、老年人协会、家庭小微养老机构等的作用，探索符合农村社会文化、生活习惯、人际网络的养老服务新模式。
发挥机构专业支撑作用。《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》明确提出，优化居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合的养老服务供给格局。在扩大普惠养老服务的过程中，需要继续夯实机构的专业支撑作用。一要进一步提高机构的专业能力，特别是提高失能失智照护服务水平。二要继续完善机构养老服务的标准、规范，发挥对普惠养老服务的带动与推动作用。三要进一步发挥机构对社区养老服务的辐射、支撑作用，健全基层普惠养老服务网络，强化服务输送的及时性和有效性。
不断释放银发消费潜力。养老服务市场的繁荣发展，必须要有持续释放的消费需求。因此，进一步释放银发消费潜力，无论对于发展银发经济，还是激活普惠养老服务市场，都非常重要。一要继续细化、优化养老服务供给，比如长期照护服务市场细分、服务品控、模式创新等。二要不断释放老年人特别是低龄老年人的消费潜力，尤其是在保健养生、休闲娱乐、旅游旅居、老年教育等方面的消费潜力。三要进一步拓宽养老服务和产品的消费场景，通过消费券等形式进一步激发老年人及其家庭的消费潜力。
推进社区支持的居家养老：新定位、新使命、新路径
谢立黎（中国人民大学人口与健康学院、老年学研究所副教授）
2024年中央经济工作会议首次提出“发展社区支持的居家养老”，2025年国务院政府工作报告进一步强化这一部署。这一提法既是对老年人现实养老需求的精准回应，也是破解传统养老模式碎片化难题、贯通社区和居家养老服务形态的关键突破。
尽管我国已经初步建立起居家、社区、机构相协调的养老服务体系，但居家养老始终面临服务供给断层、社区支撑乏力等瓶颈。推动社区支持的居家养老，不仅能够稳固现行养老服务体系，也体现了对现有体系的三大突破。
首先，这一提法明确了家庭是养老服务的主要场景。近年来，机构养老服务发展成效显著，然而居家养老依然是最受欢迎的养老方式，它不仅契合我国传统孝道文化中对家庭温暖的重视，也满足了老年人在熟悉环境中安度晚年的愿望。因此，推动社区支持的居家养老，其核心在于强调居家养老的基础地位。
其次，这一提法清晰地链接了社区与居家养老服务。自《中共中央 国务院关于加强老龄工作的决定》提出“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”以来，大量实践证明，居家养老与社区养老是紧密相连、共同发展的。在家庭养老功能逐渐弱化的背景下，居家养老若无社区支持，将成为一座“空中花园”；而社区养老若脱离了对居家的支持，则会导致其功能发挥受限。推动社区支持的居家养老，将两种养老服务方式贯通起来，有助于将社区养老的专业服务从公共空间扩展到家庭场景，从而巩固居家养老服务模式。
最后，这一提法进一步强化了社区作为资源枢纽的角色，推动社区养老从“被动支持”向“主动赋能”转变。“十四五”期间，我国致力于构建居家、社区、机构相协调的养老服务模式，强调各种养老服务形态并行发展。展望“十五五”，扩大社区养老服务有效供给、为居家养老提供坚实支持将成为发展社区养老服务的重点。《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》提出的建设家庭养老床位、发展嵌入式社区养老服务、将社区养老服务纳入城市一刻钟便民生活圈建设等措施，都在于强化社区养老的依托作用，解决居家社区养老资源分散、服务供给不足等问题。
我国部分地区的实践表明，通过优化资源配置和创新服务模式，社区支持的居家养老能够以更低的成本实现更高的服务效率。不仅如此，社区支持的居家养老还有助于催生新业态，企业通过产品创新和服务整合，将养老需求转化为市场动能，既可提升服务效能，又能推动银发经济发展。
积极推动社区支持的居家养老落地，关键在于构建一个“需求精准响应、资源高效配置、服务可持续供给”的社区支持网络。一是借助智慧平台，推动服务从“被动分配”转向“主动响应”，通过数据分析精准匹配老年人多样化需求。二是尽快建立完善养老服务师职业资格制度，发挥“养老顾问”的综合评估、计划、咨询与转介功能，提高资源整合与配置效率。三是大力培育专业化的社区养老服务机构，探索建立统一的财政支持政策，统筹各类保险和补贴制度，逐步构建起价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠型养老服务体系。
从中央经济工作会议的顶层设计到国务院政府工作报告的部署，“社区支持的居家养老”是对“老有所养”内涵的深化——它意味着老年人在熟悉的环境中，既能享受家庭的温暖，又能获得专业的照护。当社区支持的居家养老打通我国养老服务的“神经末梢”，在家门口安享晚年的民生愿景将真正实现。这是我国应对老龄化挑战的智慧，也是对人民至上价值理念的生动诠释。
发展农村养老服务要有全局视野和系统思维
林 宝（中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员，中国社会科学院应对人口老龄化研究中心副主任、首席专家）
2025年国务院政府工作报告要求“推动农村养老服务发展”，这是对《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出的“加快补齐农村养老服务短板”的进一步落实。
推动农村养老服务发展具有重要的现实意义。一方面，这是积极应对农村人口老龄化的客观要求。当前，我国正面临人口老龄化城乡倒置现象。第七次全国人口普查公报显示，2020年农村60岁、65岁及以上老年人口比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99个、6.61个百分点。从趋势上看，人口老龄化城乡倒置现象将长期存在，这表明应对农村人口老龄化的任务更为紧迫，发展农村养老服务任务艰巨。另一方面，推动农村养老服务发展是实施乡村振兴战略的客观要求。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确要求，“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现”，农业农村现代化意味着农村更加宜居，生活便利性、服务可及性显著提高。因此，农村老年人能够享受方便可及的养老服务是实施乡村振兴战略的应有之义。民政部等部门出台的《关于加快发展农村养老服务的指导意见》也明确指出，发展农村养老服务事关亿万农村老年人幸福生活，事关积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略顺利实施。
推动农村养老服务发展要有全局视野。发展农村养老服务，要将其放在实施积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略的大格局中，从战略高度和全局视野认识其重要性，妥善处理好两大战略之间的关系；要在尊重历史和现实的基础上，妥善处理好继承中华优秀传统文化和构建现代制度之间的关系；要充分认识到农村老年人生活的特殊性，妥善处理好生产性服务和生活性服务的关系；要适应城乡融合发展的大趋势，妥善处理好城镇养老服务供给与农村养老服务供给的关系；要以发展的眼光兼顾长远，妥善处理好短期需求与长期趋势的关系。
推动农村养老服务发展必须加强系统思维，坚持需求侧与供给侧相结合，统筹谋划解决问题的思路。从需求侧来看，应重点加强基础制度支撑，增强农村老年人养老保障。一方面，要逐步提高城乡居民基础养老金，加强农村老年人经济保障。未来有必要建立与农村居民人均可支配收入相联系的动态调整机制。另一方面，要尽快出台覆盖城乡的长期护理保险制度，加强服务保障。长期护理保险制度试点已超过8年，应尽快总结试点经验，从国家层面出台统一的制度框架。从供给侧来看，重点要加强农村服务网络建设，提高农村养老服务能力。《关于加快发展农村养老服务的指导意见》从拓展县级特困人员供养服务机构功能、推进乡镇（街道）区域养老服务中心建设、增加村级养老服务点、引导提升县域养老机构资源使用效能等方面进行了具体部署，各地应抓紧落实。当前，应重点加强护理型养老机构建设和区域养老服务中心建设。在县级层面，重点要完善护理型养老机构配置，具备条件的地方应推动县级特困供养服务机构转型为辐射全县的护理型养老机构，承担全县失能人员兜底护理服务功能。在乡镇层面，应重点推进区域养老服务中心建设，将具备条件的乡镇敬老院转型建成具有协调指导、全日托养、日间照料、居家上门、服务转介等功能的区域养老服务中心，作为农村养老服务的重要支撑力量。此外，应进一步拓宽思路，创新服务模式，增强城镇养老服务对农村地区的辐射能力，增加农村养老服务供给。
